Inquinamento diffuso e responsabilità. L’interpretazione del principio “chi inquina paga” secondo la più recente giurisprudenza della Corte di Giustizia UE

Il tema delle responsabilità connesse alle situazioni di cosiddetto inquinamento diffuso(1), offre l’occasione per delimitare l’ambito applicativo del principio comunitario “chi inquina paga” nell’azione amministrativa e giudiziaria volta alla tutela e prevenzione ambientale.
L’argomento, fonte di contrasti con la Pubblica Amministrazione, in particolare per quanto concerne la ricostruzione di nessi causali rigorosi da porre a presupposto dell’affermazione della responsabilità dei presunti soggetti inquinatori, è stato recentemente ripreso dalla sentenza della Corte di Giustizia UE del 9 marzo 2010, che nasce dal noto caso concernente il sito d’interesse nazionale di Priolo-Augusta, già oggetto d’interessanti pronunce dei Giudici Amministrativi italiani(2).
Come noto agli addetti lavori, detta vicenda processuale(3) è caratterizzata da una contrapposizione di orientamenti giurisprudenziali, rispettivamente espressi dal TAR Catania e dalla Corte di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia, laddove il primo aveva sostanzialmente ritenuto che la responsabilità in materia ambientale dei proprietari e/o concessionari e/o utilizzatori di aree industriali inquinate andasse affermata secondo rigorosi nessi causali, comunque fondati sul presupposto del dolo o della colpa, mentre la seconda aveva affermato l’irrilevanza di “ogni accertamento volto a verificare il coinvolgimento, o meno, degli attuali proprietari o concessionari” delle aree industriali, derivando lo stesso da un “criterio di oggettiva responsabilità imprenditoriale, in base al quale gli operatori economici che producono e ritraggono profitti attraverso l’esercizio di attività pericolose, poiché ex se inquinanti, o poiché utilizzatori di strutture produttive contaminate e fonte di perdurante contaminazione, sono perciò stesso tenuti a sostenere integralmente gli oneri necessari a garantire la tutela dell’ambiente e della salute della popolazione, in correlazione causale” con tutti i fenomeni d’inquinamento collegati all’attività industriale. Nella sostanza, detti indirizzi giurisprudenziali offrivano una chiave di lettura del principio comunitario “chi inquina paga” assai differente, riconducendola l’uno ai canoni della responsabilità aquiliana per fatto doloso o colposo e sostenendo, invece, l’altro che in campo ambientale operasse una responsabilità di tipo oggettivo, fondata cioè su un mero rapporto di “posizione” con una cosa o un’attività.
Le sentenze in commento, rese nel contesto di una domanda di pronuncia pregiudiziale(4) rivolta alla Corte di Giustizia UE dal TAR Sicilia, chiariscono, quindi, come debba essere correttamente interpretato il sopra citato principio comunitario.
Infatti, pur non essendo compito della Corte di Giustizia UE esprimersi sulla compatibilità delle norme nazionali col diritto dell’Unione, nell’ambito del rinvio pregiudiziale spetta tuttavia alla Corte stessa fornire al giudice dello Stato membro che l’abbia interpellata tutti gli elementi d’interpretazione concernenti il diritto comunitario, atti a consentirgli di valutare tale compatibilità per pronunciarsi nella causa di cui è investito(5).

Le questioni pregiudiziali sottoposte al giudizio della Corte miravano a verificare:

• Se il principio “chi inquina paga” e le disposizioni di cui alla direttiva 2004/35/CE (6) ostino a una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione di imporre agli imprenditori privati - per il solo fatto che si trovino a esercitare la propria attività in una zona da lungo tempo contaminata o limitrofa a quella contaminata - l’esecuzione di misure di riparazione a prescindere dallo svolgimento di qualsiasi istruttoria in ordine all’individuazione del responsabile dell’inquinamento;

• Se il principio “chi inquina paga” e le disposizioni di cui alla direttiva 2004/35/CE ostino a una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione di attribuire la responsabilità del risarcimento della danno ambientale in forma specifica al soggetto di diritti reali e/o esercente l’attività imprenditoriale nel sito contaminato, senza la necessità di accertare previamente la sussistenza del nesso causale tra la condotta del soggetto e l’evento di contaminazione, in virtù del solo rapporto di “posizione” nel quale esso si trova (cioè essendo egli un operatore la cui attività sia svolta all’interno del sito);

• Se la normativa comunitaria di cui all’art. 174 CE e alla direttiva 2004/35/CE osti a una normativa nazionale che, superando il principio “chi inquina paga”, consenta alla Pubblica Amministrazione di attribuire la responsabilità del risarcimento del danno ambientale in forma specifica al soggetto titolare di diritti reali e/o impresa nel sito contaminato, senza la necessità di accertare previamente la sussistenza, oltre che del nesso causale tra la condotta del soggetto e l’evento di contaminazione, anche del requisito del dolo e della colpa.

La Corte di Giustizia UE, pronunciandosi su detti quesiti (7), è giunta alle seguenti conclusioni, e precisamente:

• L’accertamento di un nesso causale tra uno o più inquinatori individuabili e danni concreti e quantificabili, costituisce obbligo e presupposto dell’azione amministrativa finalizzata a imporre misure di riparazione e responsabilità per danno ambientale nei confronti dei diversi operatori, anche quando si sia in presenza di forme d’inquinamento a carattere diffuso ed esteso:

• Le modalità di accertamento di siffatto nesso appartengono alla discrezionalità normativa di ogni Stato membro, che potrà quindi desumerne l’esistenza anche sulla base di presunzioni fondate su indizi plausibili, in grado di dare fondamento alla stessa, quali la vicinanza degli impianti degli operatori con l’inquinamento o la corrispondenza tra le sostanze inquinanti rinvenute e i componenti utilizzati dall’attività industriale;

• La sussistenza dei presupposti del dolo e della colpa per l’affermazione di una responsabilità ambientale non è necessaria per le attività professionali individuate nell’allegato III della direttiva 2004/35, avendo la stessa natura oggettiva, fermo però restando l’obbligo della Pubblica Amministrazione di ricercare l’origine dell’inquinamento - attività riguardo alla quale essa dispone di un potere discrezionale - e di dimostrare l’esistenza di un nesso di causa tra condotte degli operatori e l’evento di inquinamento.

Questi, pertanto, i principi del diritto comunitario con i quali pubblico e privato dovranno d’ora in poi confrontarsi, anche nel contesto delle prassi nazionali. Peraltro, la pretesa di un rigoroso rispetto degli stessi da parte dei pubblici poteri rappresenta un momento fondamentale della gestione delle crisi ambientali, allo scopo di circoscrivere responsabilità ed eventuali iniziative riparatorie entro i confini della legittimità.

Marco Tonellotto